“简单问责”仍难强化政商“猫鼠关系”
这是一组令人尴尬的数据：9月份，各地因安全事故、食品卫生事件共免去19名渎职高官职务，其中最高职务为正部级。而就在1个多月前，一场由多个部委参与的“安全生产百日督察行动”刚刚结束，其中仅专项督察就涉及18个行业。究竟是什么原因导致即将过去的9月成为一个黑色的事故多发月？19名高官下马带来的官场冲击波能从本质上杜绝事故高发的态势吗？官员问责制常态化能否解决政府管制绩效差的问题？带着这些疑惑，本报记者采访了长期关注政府管理问题的中央党校研究室赵杰博士。规律性失误凸显管理失效，而非天灾人祸 记者：9月的中国政坛又刮起一场问责风暴，一个月内先后有19名高官被免职。不少人呼吁，应该借此机会让官员问责制常态化，以遏制安全生产事故高发的态势。你对这种呼吁怎么评价？ 赵杰：19名高官被问责，虽然能舒缓民意，对更多官员产生震慑作用，但是，民众的诉求点不应仅仅集中在问责常态化上。因为，从2001年的广西南丹矿井透水事故、到2003年的非典事件，虽然一直有高官被问责下马，但是全国安全事件高发的态势不仅没有被控制住，反而更加恶化。这说明什么？说明单纯一个问责制常态化是解决不了问题的，各种安全漏洞规律性的爆发，说明我们的社会性管制存在体制性漏洞。换言之，是管理不科学造成了事故频发，这是个系统问题，因此，只靠问责制局部的“点”，仍无法解决全局性的管制绩效问题。 按照现代政府管制理论，政府部门主要承担两种管制：一个是经济型管制，主要管价格；一个是社会型管制，主要管理经济活动带来的各种外部性，尤其是负的外部性。像矿难、爆炸、食品卫生事件等都属于经济活动带来的负的外部性。我们的政府，很大程度上仍然用计划经济的管理模式，处理新的经济活动带来的外部性，必然出现管理理念不科学、管理流程不匹配、管理独立于社会公众之外封闭运作、管理绩效差等问题。 记者：近些年来，无论是质检总局，还是卫生部、安全生产总局等，这些关系人民基本生命安全的部门，其地位一直是在上升的，对他们的物质保障也一直在加强。为什么事故依然层出不穷？ 赵杰：近些年来，中央政府的思路是，哪个部门出问题出事故多，就加强哪个部门的力量。这种思路本来无可厚非，但是，实际运行中，这种“加强”往往只是一些人力、硬件、权力上的加强，而没有对其法制化程度、监督机制、责任追查机制进行很好的梳理，缺乏对管制者管制权力的法制化、公众化的约束，缺乏对“管制者——管制对象——社会公众参与”这个管制系统的机理、机制的研究和突破。 经济学上有一个“管理者被俘获理论”，说的是被管理者天然有收买管理者的利益冲动。管理者和被管理者应该是猫和老鼠的关系，如果不对这种关系进行强化，那么管理者随时可能被“俘获”。事实也证明，来自政府的物质、物力、级别、硬件的“加强”，远远比不上来自“煤老板”、“舞厅老板”等的市场力量“公关”的力量大。三鹿奶粉事件早在3月份就已经露出苗头，为何能一再被瞒报？ 深圳“舞王”出事前，有关部门刚对该地区进行过两次安全排查，而“舞王”居然不在名单上。如果不能从公众参与政府管制的角度，对这个将细节放过（而恰恰细节之中就有“魔鬼”），最终酿成大祸的管制环境（包括责任人、管理体制），进行系统性的改造，猫和老鼠的管制难题，就会仍然深深扎根在我们的政府体系内部。随时，都会有安全事故光临。单纯问责制无法提高管制绩效 记者：检索一下国务院办公厅今年4月开始关于“安全生产百日督察行动”的相关新闻，不难发现，各级政府部门都对这一文件进行了一字不漏的“转发”，文件的宣贯可谓及时到位。遗憾的是，没有任何一级政府或者监管部门，在新闻媒体上披露过任何一次督察的结果。这是否也是社会性管理部门对自身监管责任的一种漠视和疏忽？ 赵杰：企业和社会管制部门是一对矛盾的两个方面，如果只强调企业的安全生产责任，而忽视政府的监管责任，这对矛盾还是无法解决。从南丹矿难、松花江污染事件以来，社会各界对“企业是安全生产事故的第一责任人”这一理念可谓充分理解了，但是对政府的监管责任，尤其是日常监管责任，还不甚明了。 记者：这次问责风暴是否已经显现出政府在监管思路方面的转变？ 赵杰：9月份的问责风暴，最突出的意义是，说明中央正在从传统的重视企业这一安全生产主体，转移到重视政府部门这一监管主体。若能以此为突破口和契机，理顺对监管主体的责任、义务、权力对应关系，将监管者放置于公众参与的“汪洋大海”之中，我们就能超越单纯的就事论事的官员问责，逐步走出管制困境。当然，连续19名官员的下马，必然也会带来很强的官场冲击波，会让官员心中形成一种问责预期，那就是，出多大的事就会有相应多大的官被免职。有权必有责、有权必担责的行政意识，必然会在官员头脑中打下印记。 民众还应该避免另外一种误区，那就是只要问责了事情似乎也就完了。目前国内的问责制与西方国家的问责制无论是处罚力度还是机制上，都有很大差距。首先是管理手段超越了管理目的，罚款、检查超越了查疑、补漏，寓管理于牌照发放之中，寓管理于资格审查之中，寓管理于管制者内部“一手遮天”之中。问责文化停留在事故发生后，没有在整个政府活动全过程扎根。其次是以党纪政纪的调查、处罚，取代司法调查、国法惩戒。第三，问责的机制和效果导致换人换不了机制，撤一人职不能儆百人行，惩前不能毖后。被免职的官员异地、异位做官“复出”的事件时有发生。相关评论见A15版页:
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